Місцеві вибори 2020. Якими будуть нові правила

Новий Виборчий кодекс частково вирішує питання округів без депутатів та партизації місцевих рад, але "відкритість виборчих партійних списків" експерти ставлять під сумнів. Відкритим залишається також питання обрахунку округів та виборців, адже децентралізаційні процеси ще тривають: розглядаються нові перспективні плани формування територій. Кодекс частково усуває проблеми попереднього закону про місцеві вибори, але потребує доопрацювання.
Такими є підсумки експертної дискусії "Місцеві вибори 2020: як обирати та обиратися за новими правилами", яка 26 лютого відбулася в Українському кризовому медіа-центрі у рамках Програми USAID DOBRE.
 

 
1 січня 2020 року вступив у силу Виборчий кодекс, а Закон «Про місцеві вибори» практично втратив чинність. Апробувати Виборчий кодекс українці зможуть на місцевих виборах, які відбудуться відповідно до Конституції, 25 жовтня цього року.
Серед нововведень зокрема повернення мажоритарки на місцевий рівень (для громад до 90 000 виборців), це зменшить партизацію місцевої влади. Також з'являється новий формат бюлетеня, а кандидати не можуть балотуватися, до прикладу, на посаду міського голови та одночасно боротися за мандат депутата. Окрім того, вперше внутрішньо переміщені особи отримують право змінити свою виборчу адресу і на цій підставі брати участь у місцевих виборах.
 

За якою системою в Україні проходили вибори раніше?

 
Олександр Солонтай, експерт Інституту Політичної Освіти, зазначив, що раніше законодавчі нововведення стосувалися в першу чергу міст, областей та районів. Цього ж разу вперше зміни торкнулися також сільських та селищних рад. На думку Олександра Солонтая, це добре, адже концепція сутності місцевого самоврядування, що закладена у Конституції України, полягає у тому, що кожна місцева громада повинна мати свою раду і вона має однакові права, незалежно від того вона сільська, селищна чи міська.
Для розуміння сучасного Виборчого кодексу України Олександр Солонтай говорить про правила попередніх виборів. Зокрема, на виборах 2006 та 2010 років навіть у найменші містечка, де лише декілька тисяч виборців, балотуватися можна було тільки від політичних партій.
"Вперше таке сталося в історії України у 2006 році, повторилося у 2010. Винятком були лише вибори у травні 2014 року, які відбулися після Євромайдану, і проходили одночасно із президентськими. Там у половині округів дозволялося самовисування в мажоритарні округи до міських рад. Але ж потім, вже буквально через рік, у 2015 році, партійна монополія повернулася і знову сталося так, що балотуватися у міські і районні ради можна було тільки на базі політичних партій".
 

Олександр Солонтай, експерт Інституту Політичної Освіти
 
Олександр Солонтай зауважує, що партизація призводила до появи так званих "технічних партій", більшість з яких після виборів просто зникали.

 

Що зміниться на наступних місцевих виборах?

 
Виборчий кодекс запроваджує багатомандатну мажоритарну систему у сільські, селищні, міські та районні ради. Інші правила діятимуть для обласних і міських рад з населенням 90 тисяч і більше виборців. Це нова для України система пропорційного представництва з відкритими списками кандидатів. Мова йде про 52 ради, 30 з яких - міські і 22 - обласні. Тут буде виключно партійне висування. Такі правила діяли і відповідно до Закону України "Про місцеві вибори".
Як вирішиться проблема "округів без депутатів"?
У кодексі для округів, менших ніж 90 тисяч виборців, знімається обов'язковість балотуватися лише під прапором партії. Олександр Солонтай говорить, що це одна з важливих переваг Виборчого кодексу. Другою перемогою документу експерт вважає те, що кожна територія, включена в громаду, матиме своє представництво у місцевій раді.
"Виборчий кодекс, який вступив у силу з 1 січня 2020 року, департизував усі місцеві ради, крім 30 міських і 22 обласних. Тобто, ми маємо ситуацію, що (за винятком цих 52 рад) 7 000 існуючих місцевих рад підуть на вибори за специфічною багатомандатною мажоритарною системою. З точки зору того, що більшість громад зараз в Україні об'єднуються, розширюються, і вони включають в себе різні населені пункти, саме така система набагато краще дозволить представити кожне село, кожне селище, кожний закуточок у складі місцевої ради. Адже територія буде розподілятися на округи, які між собою більш-менш рівні, за винятком 15% за кількістю виборців, де населені пункти є нерозподільними. Тобто, якщо населені пункти є маленькими (хутори, станції або дуже маленькі села), то вони "збиваються" в один округ, і цей округ матиме більше, ніж одного місцевого депутата. Це набагато краща система, ніж система партійних списків".
Олександр Солонтай зауважив, що така система вирішує питання "порожніх округів" - йдеться про ті території, які не матимуть жодного представника громади в раді. Також, за словами експерта, є пропозиції про зниження порогу у 90 тисяч виборців, яка діє для 30 міст в Україні. Проте, на його думку, зниження цього порогу є кроком назад, адже загрожує тим, що деякі округи знову не матимуть депутатів.
90 тисяч виборців: з якого часу рахувати?
Щодо порогу у 90 тисяч виборців екс-заступник голови ЦВК Андрій Магера говорить про відсутність у кодексі точки відліку - з якого моменту варто рахувати кількість виборців і це, на його думку, може спричинити подвійне трактування. Як приклад експерт згадав вибори 2015 року у місті Павлограді на Дніпропетровщині:
"Виборчий кодекс, неакуратно виписав норми щодо часу, з якого вихідною точкою вважається цифра 90 тисяч виборців. За місяць до початку виборчого процесу? За 6 місяців до дня початку виборчого процесу? Відштовхуючись від дати прийняття Парламентом рішення про призначення чергових виборів? У нас є міста з кількістю виборців близько 90 тисяч - 89 999 виборців або 90 001 виборець. Дуже красномовний приклад – це місто Павлоград на виборах 2015 року. Напередодні виборчого процесу там було понад 90 тисяч виборців, після дня голосування на місцевих виборах 2015 року за даними Державного реєстру виборів там стало менше 90 тисяч. Тоді була недолуга спроба подати роз'яснення, що якщо після дня голосування у місті менше ніж 90 тисяч виборців, то на виборах міського голови другий тур проводити не треба. Але тоді закон про місцеві вибори передбачав певну точку - публікація Центральною виборчою комісією в газетах «Голос України» і «Урядовий кур'єр» переліку міських громад, де кількість виборців становить понад 90 тисяч. Це було своєрідне визначення точного переліку громад, де вибори відбудуться за іншою, відмінною від інших міських громад, виборчою системою. Зараз такої точки немає. Одні міські виборчі комісії будуть вирішувати від дати призначення виборів Верховною Радою. Інші – від дня початку виборчого процесу. Треті – ще від чогось іншого. Єдиного уніфікованого підходу тут, на жаль, немає".
 

Андрій Магера, заступник голови ЦВК (2017-2018)
 

Навіщо мажоритарка на місцевих виборах?

 
Олександр Солонтай говорив, що мажоритарна система сприяє представництву громад у місцевих радах. Андрій Магера також виступає за введення мажоритарної виборчої системи для місцевих рад:
"На місцевих виборах мажоритарна система є більш природною. Адже це вибори до органів місцевого самоврядування, які жодного відношення до державних інститутів не мають. Тоді як на парламентських виборах має існувати чиста пропорційна виборча система - з огляду на специфіку Верховної Ради як політичного державного загальнонаціонального представницького органу", - Андрій Магера.
Голова Лановецької міської ОТГ з Тернопільщини Роман Казновецький також говорить, що мажоритарна система для місцевих виборів більш ефективна.
"Раніше були проблеми з партійними системами, тому що було багато виграних округів певними політичними партіями, і дуже невелика кількість прийшла у міську раду. Тож кандидати не змогли представляти ті округи, на яких висувалися.
Зараз простіше. Якщо є мажоритарна система, зрозуміло, що люди обиратимуть кращого. У нас з округу виходить у середньому три депутати. Я думаю, мажоритарна система зараз буде набагато краща. І можливість брати участь у виборах і стати депутатом зросте. Тому що вже не партія буде вибирати, а люди самі свою пропозицію будуть подавати".
 

Роман Казновецький, голова Лановецької міської ОТГ з Тернопільщини
 

Чи усі недоліки закону про місцеві вибори враховані у кодексі?

 
Володимир Ковтунець, координатор експертної групи, що працювала над "Концепцією вдосконалення законодавства про місцеві вибори" каже, що не всі пропозиції були враховані, проте, зрештою, головна мета створення кодексу виконується - вирішуються проблеми, які не були враховані у попередньому законі.
"Кодекс значно краще врегульовує місцеві вибори, ніж попередній закон. Проблема непредставлення окремих громад у районних, обласних радах вирішується. Ми пропонували дещо інші підходи, але і такі підходи є цілком придатними. Враховано пропозицію забезпечити право самовисування там, де виборча система це дозволяє, і це зроблено. Це також вимога певних міжнародних стандартів, зокрема".
 

Володимир Ковтунець, координатор експертної групи, що працювала над "Концепцією удосконалення законодавства про місцеві вибори"
 
Натомість Андрій Магера звертає увагу на повторення помилок закону у частині формування виборчих комісій.
"Монополізується право на формування виборчої комісії парламентськими політичними партіями. Зокрема, вони не лише мають гарантоване представництво у складі територіальної комісії, ще й додатково беруть участь у жеребкуванні відносно другого представника своєї партії у виборчій комісії, що є, на мою думку, неприпустимим. Не можна їх допускати до жеребкування. Це є неправильно. До того ж відбувається монополізація політичними партіями на висування кандидатів на виборах. Я теж погоджуюся, що пропорційна виборча система - не найкраща для місцевих виборів. Але якщо вже її обрали, то має бути альтернатива. Право місцевих організацій партій висувати кандидатів нехай залишається. Аля варто надати право висувати список незалежних кандидатів, наприклад, до міських рад. Нічого поганого немає в тому, що лікар, адвокат, вчитель зберуть список незалежних кандидатів. Нам треба все ж таки думати відносно позбавлення місцевих організацій монопольного права на висування кандидатів до місцевих рад".
 
Чому балотуватися до обласної ради стало дорожче, ніж у Президенти?
 
Порівняно із виборчою кампанією 2015 року застава зросла майже у 40 разів. Це стосується кандидатів на посади міських голів у містах, де 90 000 та більше виборців. Також для партій, місцеві організації яких реєструватимуть свої списки до обласних та міських рад із кількістю виборців від 90 тисяч і більше.
Це сталося тому, що змінилася розрахункова формула: тепер буде рахуватися 4 мінімальні заробітні плати на кожні 10 тисяч виборців. Попередня формула цю ж кількість зарплат рахувала на кожні 100 тисяч виборців. Також із 2015 року мінімальна заробітна плата у гривневому еквіваленті зросла в 4 рази.
 

Наприклад, грошова застава для реєстрації партійного списку до Львівської обласної ради - 3 мільйони 590 тисяч гривень. Для порівняння: застава для кандидата у Президенти становить 2 мільйони 500 тисяч гривень. Олександр Солонтай говорить, що доречно було б застосувати формулу президентської застави на місцеві вибори.
"Фактично така виборча система відсікає потенційні нові, свіжі команди від участі у виборах, крім тих випадків, якщо вони кадрово готові. Або вони йдуть під прапором національного бренду, і хоч на місцях вони не сформовані, але за рахунок національного рейтингу свого лідера мають якісь шанси. Всі решта місцевих ініціатив, ускладнені до потрапляння до обласної ради через фінансовий і політичний бар'єри. І застава, яка на таких виборах перевищує президентську заставу - це, звичайно, абсурд. Так само, це порушення ідеї Виборчого кодексу, в якому мають запроваджуватися однакові для всіх стандарти і принципи. Сума застави це зазвичай політика: який ми бар'єр ставимо проти наших опонентів. Але тут і технічна проблема. Тому що як може бути, що в єдиному кодексі три різні формули обрахунку застави? Так не повинно бути". Олександр Солонтай додає, що є наміри політиків коригувати суму грошової застави.
 

Куди ставити "галочку"?

 
Обговорення серед учасників круглого столу викликали вимоги до заповнення виборцем бюлетеня. Спочатку людина має поставити галочку навпроти партії, а потім внизу бюлетеня написати номер кандидата, якому надає перевагу. Ті кандидати, які наберуть понад 25% від виборчої квоти голосів свого округу увійдуть до складу ради, долю решти кандидатів та мандатів вирішуватиме партія, якщо вона пройшла 5% бар'єр. На думку експертів, така система розподілу мандатів не тільки нівелює заяву про "відкриті списки" партій, а і змушує кандидатів однієї партії конкурувати між собою на окрузі. До того ж наголошують: 25% на місцевих виборах - завеликий поріг для кандидата і пройдуть його одиниці. Також експерти зауважили про складність виборчого бюлетеня для пересічного виборця, а також для членів комісій, що рахуватимуть голоси.
 

 
"Насправді дві позначки, які треба робити, - це вже складно. А по-друге, з цим пов'язаний порядок визнання бюлетеня недійсним. І він теж не однозначний. Проте може бути просто список кандидатів від партії і галочка за партію. Голос за одного кандидата вважається голосом за партію, і все. Це не дуже складна річ, не треба номер за кандидата ставити. Просто треба поставити галочку, і цей голос за кандидата означає голос за партію. Тоді все було б простіше", - Володимир Ковтунець.
"Я погоджуюся з тим, що виборча система, яка визначена, як відкрита, такою не є. Нам дуже гарно розказували в 2015 році, що "ми вам запроваджуємо пропорційну систему з відкритими списками". Насправді переписали санкт-петербурзьку модель для України і продали її за відкриті списки. І запропонували 25% виборчу квоту.
Із точки зору Виборчого кодексу у нас передбачені виборчі фонди не лише для місцевих організацій партій, але й для окремих кандидатів зі списку цієї партії. Виборчі фонди окремих кандидатів формуються з виборчих внесків, це зрозуміло, але і також з особистих коштів кандидатів. Хто має такі особисті кошти з кандидатів? Досить багаті люди. Оці багаті люди за допомогою своєї реклами, впізнаваності і піднімуться, вони наберуть ці 25% виборчої квоти без проблем.
Тому це буде своєрідний лакмусовий папірець для того, чи ця виборча система буде працювати для багатих кандидатів. Наявність виборчих фондів партій, з одного боку, і кандидатів із списку цієї партії, з іншого боку, буде розривати місцеві організації партій. Тому що кандидати будуть суперниками один одному. Польща таке зробила в 1990-х роках. Два виборчі цикли вони пережили партійні розколи. Це дуже серйозна річ. Але якщо ми хочемо набити гулю власним чином, то ми її наб'ємо", - Андрій Магера.
"Формально виборча система відкрита, а фактично вона не є відкритою. Тому що 25% від виборчої квоти набрати – це будуть одиничні приклади. Насправді в більшості країн на парламентських виборах відкритість виборчої системи рідко всерйоз спрацьовує, це скоріше пересторога для політичних партій, щоб не ставити на провідні місця непопулярних кандидатів. І партії це добре прораховують. Але я думаю, що цей бар'єр занадто високий. Отримати таку кількість голосів, коли вибори за партійними списками, та ще й бюлетень буде доволі складної форми... Я думаю, що це не спрацює як відкрита система", -Володимир Ковтунець.
 

Внутрішньо переміщені особи отримують право змінювати свою виборчу адресу

 
Відповідно до кодексу вперше внутрішньо переміщені особи матимуть можливість змінити виборчу адресу. Загальна норма - за місцем реєстрації. Якщо вони змінили виборчу адресу, вони автоматично потрапляють у списки виборців на цих виборах.
"Дуже важливим, на мій погляд, є внесення змін до закону про Державний реєстр виборців, де забезпечуються права внутрішньо переміщених осіб, - каже Володимир Ковтунець. - Тепер вони можуть змінити свою виборчу адресу за статусом внутрішньо переміщеної особи і брати участь у місцевих виборах на цій підставі", - Володимир Ковтунець.
Андрій Магера зауважив, що з'являється ризик "виборчого туризму", тож варто особливо уважно поставитись до цього нововведення.
"Коли ми хочемо забезпечити права внутрішньо переміщених осіб, це шляхетна мета, то треба думати так, щоби ми не створили своєрідні зловживання. Мова йде про те, щоб не було "виборчого туризму". Але якщо таких осіб будуть залучати, і особливо трудових мігрантів, окремі потенційні кандидати (зокрема, на посади сільських голів біля величезних міст, як Київ, Одеса, Львів, де ставки на виборах будуть надто високими). Ризики відносно зловживання в частині реалізації виборчих прав, на жаль, існуватимуть. Це не означає, що про внутрішньо переміщених осіб треба забути і про них не думати. Ні. Але відносно цього треба думати досить обережно".
 

Чи враховані у Виборчому кодексі процеси децентралізації?

 
Експерти сходяться на думці, що перш ніж іти на вибори, треба завершити децентралізацію, аби під час підготовки до виборів можна було точно порахувати кількість виборців, а, відповідно і кількість мандатів. Робота над перспективними планами формування території триває.
Приклад Лановецької міської ОТГ на виборах 2020
До прикладу, у нових планових межах Лановецької міської об'єднаної громади на Тернопільщині на місцевих виборах очікують 18 тисяч виборців. Відповідно до кодексу, громаду з населенням від 5 до 20 тисяч мешканців має представляти 26 депутатів. Щоб порахувати кількість округів, кількість депутатів ділимо на 3 (ст. 199 Виборчого кодексу). Отож, Лановецька міська ОТГ буде поділена на 8 округів, у кожному з яких понад 2000 виборців. Кожен округ обере від двох до чотирьох депутатів.

За попередніми підрахунками, кількість представників від Лановецької громади у райраді не зміниться, оскільки ОТГ залишається у тому ж проміжку - від 5 до 20 тисяч. Але це лише попередні підрахунки, адже остаточного рішення про укрупнення Лановецької ОТГ ще немає. І за умови доєднання сусідньої Борсуківської ОТГ кількість депутатів зросте до 34, і округів, відповідно, буде більше.
На контекст обрахунку кількості виборців та кількості мандатів для інших територій, які ще не об'єдналися або де планується доєднання, акцентував увагу експерт Олександр Солонтай. Оскільки добровільне об'єднання ще не завершилося, перспективні плани обговорюються, тож досі немає остаточного підрахунку кількості виборців в потенційно укрупнених та приєднаних громадах.
"Станом на зараз більшість сільських, селищних рад рахують свої мандати за кількістю існуючих виборців та мандатів. Коли вже вся карта буде адміністративно-територіально визначена за перспективним планом. То це змінить кількість мандатів. Тобто "обросте" додатковою кількістю виборців. І те, що зараз планують розподілити на 8 округів, потім може виявитися і 9, і 10, і 11", - Олександр Солонтай.
Це стосується і Лановецької ОТГ. Голова громади Роман Казновецький каже, що обговорюється також приєднання до них Борсуківської ОТГ:
"Тут питання в кількості депутатів - 34 або 26. Зараз якраз ідуть зміни перспективного плану, триває жваве обговорення, чи залишати невелику ОТГ поряд з нами, чи приєднати, - каже Роман Казновецький. - Зараз уже 2 сільських ради, а це 4 села, вже два роки добиваються доєднатися до нашої об'єднаної громади. Хоча вони в перспективному плані сусідньої громади. Подивимося, як буде прийнято якраз перспективні плани", - Роман Казновецький.

Чи будуть вибори до районних рад?

 
Координатор експертної групи, що працювала над "Концепцією удосконалення законодавства про місцеві вибори" Володимир Ковтунець звертає увагу, що у кодексі є статті, які будуть конфліктувати з Конституцією - це стосується виборів до районних рад у громадах, межі яких співпадають і районами.
"У частині проведення місцевих виборів, особливо до районних рад, кодекс недопрацьований так само, як не доведена до кінця сама реформа з децентралізації. Як приклад наведу Народицький район Житомирської області, де весь район об'єднався в одну громаду і вибори до районної ради по суті немає резону проводити. Вони всі об'єдналися в одну громаду. Відповідно до Конституції обирати треба, але за законом її обрати вже не можна. Я думаю, що подібні конфліктні ситуації треба моделювати, аналізувати. Вони можуть бути і на виборах до обласних рад", - Володимир Ковтунець.
 

 
Хоч і ведуться розмови про те, чи потрібні районні ради після завершення реформи з децентралізації, та Андрій Магера каже, що так чи інакше вибори до райрад у жовтні цього року відбудуться. Адже навіть якщо зміни до Конституції внесуть, то вони наберуть чинності не раніше 1 вересня. У цей час місцеві вибори вже будуть призначені. За словами експерта, варто звернути особливу увагу на об'єднані громади, до складу яких входять населені пункти з двох, а то і трьох районів.
"Виникає питання: до яких районних рад від цих громад будуть обирати представників? Яким чином формувати округи на виборах депутатів обласних рад? Я веду до двох важливих речей, які повинна зробити Верховна Рада. Перше – навести лад з районами в Україні. Друге – прийняти закон про адміністративно-територіальний устрій", - Андрій Магера.
 

План дій: тези експертів

 
"Я думаю, що треба визначитися з мінімальним обсягом змін, щоб уникнути конфліктних ситуацій, де вибори просто законно не можна провести, закрити ці проблеми, і проводити, безумовно, вибори. Але треба думати над системою управління. Я не є апологетом районних рад, але я розумію проблеми управління. Більшість об'єднаних сільських громад неспроможні вирішувати всі питання здобуття освіти. Брати все це на рівень області чи міст обласного значення теж недоцільно. Я думаю, що в медицині будуть такі самі проблеми. Треба системно вирішити проблему управління. Вибори – це вже наслідок",- Володимир Ковтунець.
"Потрібно внести зміни щодо застав - зменшити і зробити їх людськими. Щонайменше формули, які застосовані для виборів президентських і парламентських, застосувати на місцеві. Потрібно внести технічні правки, пов'язані з організацією виборчого процесу, тому що там є норми, коли ледь не на наступний день після старту виборів формується територіальна виборча комісія і починає "нарізати" округи. Це просто фантастичні терміни, нереальні. Це означає, що будуть порушення по всій Україні. І, звичайно, що потрібно, щоби все-таки був оголошений кінцевий план децентралізації, тому що це має прямий вплив на цю систему", - Олександр Солонтай.
"Необхідно напрацювати зміни до Виборчого кодексу. В такому вигляді, в якому є, кодекс не буде працювати на місцевих виборах. Приймати такі зміни, треба щонайпізніше у квітні, хоча би за 6 місяців до дня голосування, щоб була правова визначеність. Щоб всі знали, які правила цих виборів", - Андрій Магера.