В'ячеслав Негода: "З Конституцією чи без, критично важливо завершити децентралізацію до місцевих виборів"

Заступник міністра розвитку громад і територій України В'ячеслав Негода в інтерв'ю виданню «Дзеркало тижня» розповів про перебіг та майбутнє децентралізації. 

— До того, щоб нашим людям було комфортно жити в будь-якому селі або місті України, щоб туди їхали туристи, щоб там розвивалися економіка й місцева політика. Центром життя має стати людина в будь-якій точці України, а не Київ, куди досі люди їдуть шукати роботу й щастя. Децентралізація, в цьому контексті, — інструмент, із допомогою якого можна побудувати ефективну систему місцевої влади на всіх рівнях: громада–субрегіон–регіон. Нині ми реалізуємо стратегію муніципального розвитку, яка повинна докорінно змінити обличчя країни. В України є всі шанси стати країною без розбитих доріг, покинутих сіл і зруйнованих будинків. Для цього громади мають повірити в реформу, отримати повноваження, ресурси й долучитися до відповідального самоврядування.

— Тут є безліч показників, але якщо відштовхуватися від базового завдання, то вже створено 1050 ОТГ (об'єднаних територіальних громад), у які добровільно об'єдналися майже 4800 українських сіл, селищ і міст. Не ввійшли в процес об'єднання близько 6160 громад, що становить понад 56 відсотків від загальної кількості. Тобто тут ми ще не перейшли екватор. Хоча за кількістю жителів об'єднаних громад (включно з містами обласного значення) туди перейшло 73%. Безумовно, не всі ОТГ вже зараз мають умови для ефективного розвитку, однак навіть перші результати процесу об'єднання, який розгортається, показали, що обраний нами шлях правильний.

Тим часом не слід забувати, що ми проходимо доволі глобальне горизонтальне перетворення системи державного управління, куди входять зразу кілька базових реформ. Мова не тільки про децентралізацію, а й про реформу адміністративно-територіального устрою, про зміну системи виконавчої влади загалом. Таких комплексних завдань одночасно не вирішували ні поляки, ні більшість європейських країн. Польща, яка має сталі традиції системи влади, реформувала адміністративно-територіальний устрій ще в 1970-х роках. А вже в 1990-х успішно провела децентралізацію. Ми ж сьогодні, по суті, ламаємо ще радянську модель територіально-адміністративного устрою та управління державою загалом.

Фактично, в нас іде квазіреформа і через ОТГ у країні створюються нові суб'єкти адміністративно-територіального устрою. І тут основна проблема: юрисдикція цих новостворених громад не поширюється на всю територію України. Бо це не записано в жодному з наявних законодавчих актів. У нас не прийнято закону про адміністративно-територіальний устрій. Тобто нам критично важливо прийняти такий закон, закріпити юридичний статус нових громад і перевести реформу з базового на субрегіональний (районний) та регіональний рівні. Однак вирішити проблеми цих двох рівнів можна тільки внесенням змін до Конституції. Про що, я думаю, ви мене обов'язково запитаєте.

— Абсолютно, але з невеликим уточненням: обласна рада отримає право на створення власних виконавчих органів, а префект — функції виконавчої влади.

— Наважитися на такий крок після п'яти (!) років реформи — означає зрадити мільйони людей, які весь цей час ціною титанічних зусиль ламали схеми й долали опір місцевих чиновників, еліт, земельних латифундистів, що давно зрослися своїми бізнесами-інтересами. Люди впоралися, пройшли складні організаційні процедури, сформували свої органи місцевого самоврядування, відчули різницю й усвідомили, як і куди можна йти далі. Безумовно, ви можете сказати, що на всіх форумах голів ОТГ більше говорять про проблеми, яких справді не бракує. Однак я навіть уявити боюся, що можна ось так узяти й забрати в людей їхнє життя і майбутнє. Та вони й самі ніколи не дозволять державі це зробити. Відвідайте будь-яку громаду й самі поговоріть із людьми.

Ба більше, ми досягли такого рубежу, коли вичерпаний ліміт часу для добровільного об'єднання громад. І тут держава мусить правильно й чітко поставити крапку, прийнявши вольове рішення завершити процес в обов'язковому порядку. Тому що зараз у нас, по суті, дві України. Одна живе у форматі децентралізації з повноваженнями й ресурсами, а друга несе на собі тягар ще радянської системи й управляється з рівня місцевих адміністрацій. А це вже дискримінація. І якщо ми не підемо далі й не завершимо реформу нинішнього року, то заморозимо таку розбалансовану систему влади ще на п'ять років. Тому що восени в нас чергові вибори до органів місцевого самоврядування. І вони мають пройти в єдиному форматі в нових об'єднаних громадах. Інакше ми поглибимо соціально-економічний розрив між старою та новою системами місцевого самоврядування, прирікаючи країну на ручне управління. І в нас залишається дуже мало як календарного, так і парламентського часу, щоб ухвалити низку надзвичайно важливих законів і завершити реформу.

— По-перше, подумаймо й даймо відповідь на запитання: а яка країна сильніша? Та, яка відбудовує себе знизу, розвиває інфраструктуру й економіку на місцях, чи та, в якій міста і села занепадають? Ми вже шість років перебуваємо у стані війни. Чим сильніші наші громади, чим розвиненіші, тим вищі наші шанси на перемогу. Бо перемога — це передусім сила й самодостатність країни. А вони починаються звідти, де людина живе. З того, як вона живе й ким почувається.

По-друге, стосовно можливих відцентрових процесів та ослаблення державної влади загалом: я переконаний, що у світі немає такої практики, коли б муніципалітети, громади ставали вогнищами якогось сепаратизму. Такими суб'єктами зазвичай виступали регіони, великі території. І ось тут саме наше завдання — передати основні повноваження і фінанси для місцевого розвитку не на рівень регіону, де завжди виникатиме спокуса порулити й визнати за собою якусь унікальність, а громадам. Ви відчуваєте різницю?

І, нарешті, по-третє. Коли ми говоримо про децентралізацію та передачу повноважень і ресурсів громадам, апріорі йдеться про паралельну побудову сильної системи територіальної виконавчої влади. Зараз функції і повноваження змішані. Обласні й районні державні адміністрації вмістили в себе функції і держави, і місцевого самоврядування. Обласні й районні ради позбавлені можливості виконувати функції місцевого самоврядування, не маючи законодавчих підстав для формування власних виконавчих органів. Усе це, за шаблоном радянської адміністративно-командної системи державного управління, виконують облдержадміністрації та райдержадміністрації. При цьому вони розтягнулися в багатолітньому шпагаті між Києвом і регіональними бізнес-елітами, частіше граючи на користь останніх.

Про яке місцеве самоврядування і про яку ефективність роботи місцевої виконавчої влади тут, взагалі, можна говорити, коли вона великою мірою залежить від рішень обласних і районних рад? Тому, щоб посилити як місцеве самоврядування, так і центральну владу на місцях, їх потрібно чітко розвести. Жорстко окреслити коло компетенцій і передати основну частину повноважень і фінансів на найбільш низовий рівень — громадам.

Треба створити таку систему, щоб у разі заходження за лінію національних інтересів на рівні регіону або громад блискавично спрацьовували державні запобіжники. Сильне місцеве самоврядування і сильна виконавча влада на місцях — це два крила самодостатньої держави, які мають забезпечити стабільний місцевий та регіональний розвиток. І я зараз можу назвати десятки громад у тих-таки прифронтових Донецькій та Луганській областях, яким завдяки децентралізації тепер вдається вирішувати дуже серйозні проблеми й, по суті, відбудовувати себе заново. Сильна громада завжди патріотична і не схильна ні до якого сепаратизму. Чого не скажеш про слабку й незадоволену життям.

Що стосується зміни та ротації еліт, їх повернення на місцевий рівень, то це нормальний процес. Еліти — це сила країни. Сильні кадри потрібні скрізь. І в центральній владі, і в місцевій. Нехай повертаються й керують, хай працюють на країну в її інтересах.

— Коли ми тільки починали реформу, то розуміли, що її успіх чи неуспіх залежатиме від безлічі чинників. Бо громада — це, фактично, замкнений життєвий цикл людини від народження до похорону. І це реальність. Упродовж свого життя людина отримує від держави певні послуги — освітні, медичні, соціальні, культурні тощо. І одна з головних послуг — справді безпека. Без відчуття захищеності свого життя, майна, майбутнього дітей навряд чи можна говорити про якісь успіхи. Тому, поряд з інституційними змінами, які ми впроваджуємо, звертаємо увагу на створення якісного освітнього простору, медичних послуг, соціального захисту, а також системи центрів безпеки. Ідеться про можливе формування місцевих поліцейських дільниць, пожежних бригад, які мають допомагати формувати в жителів громад відчуття захищеності.

Не хотів би щось непрофесійно коментувати про правоохоронну та судову системи, що теж перебувають у стані трансформації та змін відповідно до нових, якісніших стандартів роботи. Стосовно "феодалізації" — то такого поняття в процесі децентралізації немає. У моєму розумінні, завдання полягає саме в тому, щоб створити законодавчі умови для місцевого самоврядування та його органів, щоб виключити тиск на них різних бізнес-груп.

При цьому даймо відповідь на запитання: а ким легше керувати — головою дрібної сільської ради, який володіє всіма паями і торговими точками в окрузі, чи головою великої територіальної громади, сформованої великою кількістю людей на великій території? Така громада апріорі більше захищена від латифундистів і, як ви кажете, феодалів. Але, говорячи про аграрний сектор, слід віддавати належне і бізнесу, який створює робочі місця та платить податки. І паралельно чітко припиняти його спроби створювати кишенькові органи місцевого самоврядування в громадах.

Треба визнати, що сьогодні, вийшовши на фінальну стадію формування перспективних планів об'єднання громад в областях, ми відчуваємо дуже сильний вплив і тиск із боку місцевих бізнес-еліт. Інколи на папір покладені не абсолютно прагматичні інтереси людей, а бажання окремих персонажів, які контролюють ситуацію в районі чи частині області. Точиться дуже серйозна боротьба, в якій, я думаю, ми все-таки переможемо.

— Правова держава, забезпечення прав громадян, їхньої безпеки — це умова успіху не тільки будь-якої реформи, а й країни загалом. Проте я думаю, що наявність проблеми ще вищого порядку не повинна виключати наших дій на своєму рівні. І ці запитання ви все-таки маєте ставити іншим посадовим особам.

— Інно, можна в кожному кроці будь-якої реформи бачити якісь небезпеки. Мені не дуже подобається, що ви вже не вперше використовуєте визначення "феодальний". Але це ваше право. Я ж, зі свого боку, стою на позиції, що ми створюємо умови для розвитку сучасної місцевої демократії. Де не залишиться місця для проявів, про які ми з вами говоримо. Та й тепер навряд чи варто використовувати такі визначення для всіх областей, а тим більше для всіх громад. Скрізь ситуація різна.

Що стосується запитання про муніципальну поліцію, то я говорив про поліцейські дільниці в системі МВС, які створюються за сприяння органів місцевого самоврядування. Якщо ж думати про створення муніципальної поліції, то тут два боки медалі. З одного боку — чому б не дозволити мерії великих міст мати власні механізми підтримання правопорядку? Це світова практика, коли взаємодіють місцева та державна поліції. Ми нічого самі не придумали. З іншого — все справді має працювати на основі закону, і в нас не повинна скластися ситуація, коли кожен мер має свій приватний батальйон. Можливі порушення закону такими підрозділами мають оперативно припинятися сильною виконавчою державною владою на місцях. Але паркуваннями, адміністративними порушеннями тощо все-таки може займатися місцева поліція. Вчімося довіряти місцевому самоврядуванню. Але до цієї теми можна буде повернутися тільки після впровадження ефективної системи державного нагляду за законністю рішень органів місцевого самоврядування на рівні Конституції України.

— Ну все ж у нас п'ять років був профільний віцепрем'єр. Тому тут навряд чи була системна помилка. Скоріше, недоробка щодо координації. Тому що в названих міністерствах справді не завжди було повне розуміння процесу, який розгортається. Дискусії про створення єдиного координуючого органу реформи періодично виникали, але для цього є уряд, урядові комітети, є профільний парламентський комітет. Проблеми часто виникають не через відсутність чи наявність якогось органу, а від нерозуміння важливості та своєчасності прийняття рішень.

І взагалі, ми з вами говоримо про передачу повноважень, а це завжди вельми болісний процес для інститутів, що вже склалися. Щодо питання про захист прав дітей, то вам відомо, що для забезпечення прав дітей в Україні навіть уводився Уповноважений президента України з прав дитини. Що стосується Мінрегіону, то разом з іншими ЦОВВ і місцевими органами влади ми будуємо ефективну (спроможну) мережу шкільної та дошкільної освіти, основне завдання якої — якісні знання й здоров'я дітей.

Гадаю все ж, основною помилкою тут було те, що нам не вдалося 2015 року провести зміни в Конституцію, які стосуються децентралізації. Тоді б у нас була більш системна й послідовна реформа, яка нині могла б уже реально фінішувати. У результаті нам довелося йти за планом Б, що було й залишається дуже непростим. І це також впливає на координацію всіх сфер, яких торкається реформа. Однак не буває стерильних реформ. Реформа — це процес, із труднощами й проблемами, які треба вирішувати. Згадайте, як п'ять років поспіль один із голів ОДА демонстративно заявляв, що не допустить децентралізації у своїй області. І все для цього робив.

— А на рівні районів що відбувалося?.. Насправді найтяжчий процес. І на жаль, часто місцева влада нам не допомагала. Зокрема, мене завжди дивувало, чому президент не звільняв Москаля після таких заяв. Подібні заяви провокували приховане саботування реформи в інших областях: чому одному можна, а мені не можна? Насправді система виконавчої влади має працювати чітко та відповідально, а всі рішення уряду — виконуватися беззаперечно. Тим більше, коли йдеться про таку реформу. І тут був наявним дисбаланс розуміння реформи різними галузями влади.

— У Конституції України чітко позначено, що в систему адміністративно-територіального устрою входять конкретні області, АРК Крим, село, селище, місто тощо. Як ми могли прийняти закон із зовсім іншими адміністративними одиницями — громадами? Чинна Конституція не дає такої можливості. Дискусія щодо цього триває й нині. У результаті всі наші нові ОТГ можуть опинитися на грані неконституційності, а реальний обласний рівень місцевого самоврядування так і не з'явитися. Нам потрібно в терміновому порядку завершити цей процес.

Водночас уже тепер у рамках чинної Конституції можна приступити до другого етапу реформи й на рівні закону внести корективи у межі районів. Але, знову ж, який сенс робити, коли ми не закінчили формування базового рівня — громад? Замкнене коло. Простий приклад: у парламент уже двічі було внесено законопроєкт про основи адміністративно-територіального устрою, де позначено основні процедурні питання. І навіть цей документ іде практично на межі фолу з Конституцією. Негативні оцінки, які він одержав у Науково-експертного і юридичного управління ВР, абсолютно слушні. Коли ми використовуємо термін "громада", а його немає в Конституції, даруйте…

— Президент справді двічі подавав свій законопроєкт про внесення змін у Конституцію, і його двічі було відкликано. Саме тому, що реакція в експертному співтоваристві, а також серед представників місцевого самоврядування, була пов'язана з надмірно надуманими недовірою і неприйняттям деяких статей законопроєкту. Нині йде процес громадського обговорення й ми напрацьовуємо пропозиції практично з нуля. Ми почали його на засіданні профільного комітету за участю представників усіх фракцій і донорських організацій, що супроводжують реформу в Україні. І гадаю, що на виході ми одержимо більш зважений і збалансований законопроєкт про внесення змін у Конституцію в частині децентралізації. Всі дражливі питання має бути знято. Ми зобов'язані дійти компромісу.

Це стосується і питання переліку в Конституції областей. На цю тему можна дискутувати, тому що перелік областей у Конституції — якраз ознака федеративних держав. І з погляду прагматичної експертної оцінки, він у Конституції не потрібен. Але от із погляду політичної ситуації, він нам нічим не заважає й цю норму в Конституції слід залишити. Щоб заспокоїти людей. Компромісними мають також стати питання підпорядкованості й повноважень префектів, механізм загальнонаціонального нагляду над законністю рішень органів місцевого самоврядування. Без консенсусу в цих ключових точках буде неможливо знайти 300 голосів і провести цей законопроєкт через парламент.

А те, що це зробити конче потрібно, — моя чітка позиція. І щоб не говорив мій давній і шановний колега Анатолій Ткачук, ми не зможемо якісно закінчити реформу без розведення повноважень обласних адміністрацій і обласних рад, не зможемо трансформувати владу на субрегіональному рівні. Тобто, навіть якщо ми закінчимо об'єднання громад і наріжемо райони, на обласному рівні місцеве самоврядування продовжать здійснювати обласні державні адміністрації. Як, утім, і на районному. Такого немає в жодній європейській країні. Але ми ратифікували Європейську хартію місцевого самоврядування. До того ж у Конституції треба обов'язково визначити систему й назви нових адміністративно-територіальних одиниць. Інакше, навіть закінчивши базовий рівень, нарізавши райони й провівши місцеві вибори, ми матимемо якесь сурогатне самоврядування на двох абсолютно різних якісних рівнях. Ба більше, ми продовжимо утримувати районні ради, повноваження яких під великим сумнівом. А йти на межі конституційного фолу — це безвідповідально.

— Пропоную не я, а команда, яка працює над пошуком концептуальних рішень майбутніх змін.

— Я не хотів би глибоко звертатися до цієї теми, але по-перше, дозволю собі нагадати вам, що в нас є закон про особливості здійснення місцевого самоврядування на території Донецької та Луганської областей. Його знову пролонгували і він діє. По-друге, ми розробляємо законодавство для всієї території України. Приміром, уряд затвердив перспективні плани майбутніх громад на всій території Донецької та Луганської областей. Як і коли їх вводитимуть — вже питання іншого плану. І точно не мого рівня. Однак я гадаю, що невдовзі ми зможемо оцінити документ, який буде без політики, але для децентралізації та розвитку місцевої демократії. Не треба перенасичувати законопроєкт якимись додатковими опціями, що сьогодні не на часі.

— Влада зацікавлена у реформі в інтересах розвитку місцевого самоврядування і громад. Це я можу точно сказати. Жодних підводних каменів, які б спеціально виставлялися в певних місцях, немає. Так, суспільство неодноразово обпікалося й тепер дує на воду. Можливо, це правильно. Що стосується обговорення і координації питань конституційної реформи, то в уряді це прем'єрміністр України Денис Шмигаль, наш міністр Олексій Чернишов, інші члени уряду. У нас є велика підтримка з боку профільного парламентського комітету, очолюваного Андрієм Клочком. Не можу не сказати, що основна людина, з якою ми обговорюємо всі кроки, це народний депутат України, керівник підкомітету з питань організації державної влади, держслужби й органів місцевого самоврядування Олександр Корнієнко. А щодо "реального авторства" попередніх конституційних законопроєктів ваші припущення дуже перебільшені.

— Людину, яка нічого у своєму житті не боїться, навряд чи можна назвати здоровою. Але я вірю людям. Багато років працюю чесно і на результат. Дуже сподіваюся, що в такому реальному результаті зацікавлені й країна, й нинішня влада. Мене справді можна використовувати. Але тільки для того, щоб закінчити децентралізацію. Дуже добре, коли є група чиновників, народних депутатів і експертів, знання й можливості яких можна використовувати, щоб успішно провести реформу. Не я називаю цю реформу найліпшою реформою в Україні. Про це говорять європейці, донори, соціологічні дослідження, які ми проводимо щороку.

Децентралізація за всіх її недоліків — успішна. Суспільство нам повірило. І ми маємо правильно продовжити та закінчити реформу. А часу залишилося мало. І я б дуже не хотів, аби ви чи хтось інший протиставляли мене комусь у цій історії — експертам, владі… Ми всі в одному човні.

— Від уряду і парламенту. Поки зависло питання з прийняттям змін у Конституцію, треба реалізовувати запасний варіант, у терміновому порядку прийняти закон №2653 і дати уряду повноваження закінчити процес формування майбутніх громад. А також розробити й проголосувати закони про новий субрегіональний рівень. У нас залишилося дев'ять пленарних тижнів. Тобто не пізніше травня ці голосування мають відбутися. Щоб ЦВК розгорнула свою підготовку до нових виборів, а ми хоч і в усіченому варіанті, але перейшли до повсюдності й субсидіарності місцевого самоврядування в країні.

Безумовно, свої корективи може внести проблема пандемії коронавірусної інфекції. Український парламент може піти на карантин. Але навіть це не скасовує стратегічних цілей, які ми з вами зазначили. Можливо, трохи відсуває в часі їх реалізацію.